当前治理商业贿赂的问题及解决对策

近年来，按照中央开展治理商业贿赂专项工作的部署和要求，佛山市南海区工商局充分发挥职能作用，把查处商业贿赂案件作为公平交易执法的重中之重，整合执法资源，完善执法机制，突出重点领域和行业，严厉打击在市场交易活动中给予、收受回扣以及其他形式的商业贿赂行为，取得了阶段性的成果，是全系统执法工作的一大亮点。

      据统计，2005年至2008年7月，南海区工商系统查处商业贿赂案件共计26宗，案值达870多万元，违法行为主要集中在医药购销、教育培训、保险、电子、化工、家具木材、物流运输等领域。具体来说，2005年办结2宗，涉案金额10万元；2006年办结3宗，涉案金额85万元；2007年办结9宗，涉案金额125万元；2008年1—7月办结12宗，涉案金额650万元。仅局经检支队今年1—7月就办结商业贿赂案件6宗，涉案金额550万元。总体而言，案件数量和涉案金额均呈曲线增长趋势。但也看到，由于商业贿赂产生的内外因素短期内不可能消除，商业贿赂仍将在一定时间和范围内继续存在。而在当前的执法过程中，执法人员面临着一些实务和理论上的问题。对此，若得不到妥善解决，不仅会影响到已经取得的治理效果，还将阻碍治理商业贿赂工作的深入开展。
    
      一、商业贿赂产生的原因

      商业贿赂是贿赂的一种形式，根据我国《反不正当竞争法》的规定，商业贿赂，是指在市场交易活动中，经营者为销售或者购买商品而采用财物和其他手段贿赂对方单位和个人的行为。这里讲的“财物”，是指现金和实物，包括经营者为销售或者购买商品，假借促销费、宣传费、赞助费、科研费、劳务费、咨询费、佣金等名义,或者以报销各种费用等方式，给付对方单位或者个人的财物。“其他手段”是指提供国内外各种名义的旅游、考察，给付财物以外的其他利益的手段。商业贿赂主要发生在市场活动中或与市场活动相关的领域。因而商业贿赂的产生和存在既有市场经济本身的内在因素，也有市场外部环境的诱发，其形成的原因复杂，是治理商业贿赂的难点所在。对商业贿赂产生和存在的原因的分析，有助于工商行政管理部门有效地治理商业贿赂。

      1、经济利益驱使是商业贿赂产生的内部因素。在市场经济条件下，商品经济作为直接以交换为目的的经济形式，无论在任何社会形态中，都呈现出以重视价值追求，重视价值规律的作用，重视自身的经济利益的特性，这种内在的特性为用贿赂手段追求自身最大利益的行为提供了动力。同时，市场本身的供需矛盾，是商业贿赂行为居高不下甚至愈演愈烈的又一原因。在市场经济条件下，同行竞争成为必然。在供过于求的买方市场，企业为占得先机就必然各想高招，甚至不择手段。这种对经济利益的非理性的追逐，是形成商业贿赂的内生因素。

      2、监管机制不严格是商业贿赂产生的外部因素。 由于我国目前正处在经济转型过程中，各类市场刚刚发育，有些尚处于自发阶段，无法形成体系，市场的运行缺乏统一的市场规则。各类行政部门对市场的管理政出多门，导致管理规章的交叉和冲突，而整体上又缺乏一个协调各管理部门的权威性机构。同时，在不完善的市场体系中，政府对经济的干预程度增大，公共权力运行不规范、不透明，也为商业贿赂的存在提供条件。主要表现在：一是行政审批制度存在漏洞，财务公开、厂务公开等还有待完善和规范。二是财务制度不落实，特别是私营企业、乡镇企业帐目管理制度不严，为商业贿赂开了方便之门。三是工程建设招投标、土地使用权转让、产权交易、政府采购等制度不完善、或者未得到严格执行，也为不法分子提供了便利。同时由于商业贿赂具有较大的隐蔽性，发现和突破有一定难度，给违法分子以可乘之机。

      二、当前治理商业贿赂面临的问题  

      1、案前──发案难。商业贿赂名目繁多，层出不穷。由于商业贿赂的行贿、受贿双方存在着利益一致性，而且商业贿赂行为在发生时多采取“一对一”的方式进行，手段比较隐蔽，作案后通常不会留下明显痕迹，局外人即使怀疑，也很难知内情，造成发案难。而且经过近两年打击商业贿赂的专项整顿，一些不法分子提高了警惕，采取更加隐蔽和复杂的手段。以今年一季度为例，我局出动了执法人员近百人次，检查了数十家有商业贿赂嫌疑的经营户，但最终立案调查的才几家，就是因为不能查找到有力证据。

      2、案中──取证难。除商业贿赂隐蔽性因素外，法律本身对行使执法权限的规定不细，造成对商业贿赂行为取证难并成为办理此类案件的突出问题。《反不正当竞争法》规定“监督检查部门有权查询、复制与不正当竞争行为有关的协议、账册、单据、文件、记录、业务函件和其他资料”，但却未明确规定检查对象在拒不执行此项条款时，检查部门可采取何种手段继续进行检查，往往因为第一时间内无法取证而给违法者带来销毁或隐匿证据的可乘之机。在日常执法中，有时迫于无奈，我局执法人员根据《广东省实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉办法》第十六条的规定对当事人的财务帐册、合同资料等予以扣留，但财务帐册、合同资料是否属于“与不正当竞争有关的财物”，还值得商榷。

      3、案结──定性难。《反不正当竞争法》对于商业贿赂的规定过于原则，商业贿赂的构成要件及表现规定较抽象，导致对违法性质难以准确认定。如去年我局查处的某文化艺术培训中心商业贿赂案，案件当事人为一培训中心，显然不符合《反不正当竞争法》第二条对经营者的定义。但《广东省实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉办法》第二条又从行为角度界定了经营者的范围，即“从事商品经营和营利性服务的”。由此我局认定，只要行为人实施的行为属于经营行为，不管行为人是否具有实施此种行为的资格，行为人都可以被认定为是“经营者”。这样的认定是否完全准确，也是一个值得探讨的问题。

      三、治理商业贿赂的主要对策

      1、从思想上，不断提高认识水平。执法人员要提高对治理商业贿赂重要性的认识，努力克服畏难情绪，充分认识到治理商业贿赂既是实现工商行政管理职能的需要，也是落实周伯华局长提出的“四个统一”的要求。一是要认识到做好治理商业贿赂工作就是积极促进经济社会又好又快发展；就是不断提高为经济社会发展服务、为广大经营者和消费者服务的水平。二是要认识到治理商业贿赂重要性、必要性的认识，从思想上保障市场监管执法部门严格依法行政。三是要充分认识到治理商业贿赂工作的艰巨性。当前，体制转换、结构调整、社会变革的进程加快，市场经济体制虽然已经建立但还很不完善，商业贿赂赖以存在的基础一时难以从根本上消除，解决这个问题必然是一个长期的过程。

      2、从制度上，积极建立长效监管机制。首先，进一步健全“经济户口”管理制度，对各类市场主体实施区局登记机关和分局属地监管双轨制。充分发挥基层市场监管股位于市场监管第一线的优势，及时了解和掌握重点地区、重点行业、重点企业的经营动向，把好市场主体的准入和退出关。其次，继续大力推进企业信用体系建设，建立和完善包括是否有不正当交易行为、是否有商业贿赂行为的企业信用档案，充分运用激励机制、预警机制、淘汰机制，引导经营者加强自律，加大对存在严重商业贿赂行为的违法违规企业的惩戒力度。第三，落实问责制度，确定治理商业贿赂工作中的责任归属问题。要根据有权必有责的原则，在分解执法职权的基础上，确定不同部门及机构、岗位执法人员的具体执法责任。

      3、从素质上，不断加强执法队伍建设。商业贿赂涉及领域甚广，要在市场监管过程中有针对性地、高效率地治理商业贿赂，必须有一支高水平的执法队伍。建立高效的执法队伍，一是针对商业贿赂案件的特点，开展有针对性的业务培训，提高办案水平。二是在治理商业贿赂过程中，培养执法人员的“全局”意识和“战略”眼光，把握和处理好严厉惩治与有效预防、整体推进与突出重点、集中治理与长抓不懈、治理商业贿赂与依法行政等几个方面的重要关系。三是把治理商业贿赂与惩防体系实施纲要的贯彻落实、整顿和规范市场经济秩序、强化内部管理和加强自身建设等项工作有机结合起来，互相支持和促进。四是业务指导科室要应对社会反响较大的新情况、新问题及时进行研究，加强调查研究，加强对办案机构治理商业贿赂行为的业务指导。

      4、从立法上，完善相关法律法规。主要包括对构成要件、适用范围、强制措施、处罚种类的规定。首先，在违法行为的构成要件上，要进一步明确商业贿赂的内涵,提高相关法律法规的可操作性。第二，要扩大商业贿赂适用的范围,使其包含一切商业活动中的贿赂行为，而不限于商品购销领域的商业贿赂行为。第三，赋予工商部门在对商业贿赂违法行为进行监督检查时更多的法定权限。比如在当事人拒绝配合监督检查部门的“查询、复制与不正当竞争行为有关的协议、账册、单据、文件、记录、业务函件和其他资料”时继续开展调查的权利；又比如依法扣留封存可能涉嫌不正当竞争的有关合同帐册，协议资料等等。第四，在行政处罚措施种类上可以考虑增加警告、通报和禁止某些市场准入等措施；在罚款数额方面尚应依不同情节进行等级划分，相应增加行政处罚的数额。

      5、从体系上，加强与有关部门的沟通配合。建立信息，共享制度，强化打击合力，加强监督，是有效遏止商业贿赂的重要手段。一是加强与相关司法机关、其他行政执法机关之间的配合，建立情报、信息交换机制，实现信息共享，完善案件移送机制，及时查处。二是建立专门的商业贿赂举报制度。由于商业贿赂比较隐蔽、取证困难，仅仅依靠行政执法、司法部门的力量是无法完成的，建议创新举报奖励制度,如推行悬赏举报制度等，提高群众的举报积极性。三是形成纪检检察部门、行业自律组织、企业自检机构、人民群众及新闻舆论的监督体系，对商业贿赂行为形成有效的监督网络。